Тема 11. СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
План занятия.
1. Понятие и принципы законности. Значение законности в государственном управлении.
2. Понятие и особенности способов обеспечения законности в государственном управлении.
3. Государственный контроль в управлении.
4. Судебный контроль как способ обеспечения законности.
5. Прокурорский надзор.
6. Обжалование и опротестование решений органов исполнительной власти и их должностных лиц
1. Обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц.
2. Обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти.
3. Ведомственный контроль за законностью, его правовое регулирование и формы реализации.
5. Значение и формы судебного контроля в сфере государственного управления.
6. Государственный контроль в административном праве.
7. Прокурорский надзор в государственном управлении.
8. Судебный контроль в государственном управлении.
Вопросы для самоконтроля:
1. Назовите основные способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении?
2. Как соотносятся понятия «дисциплина» и «законность»?
3. Как Вы понимаете соотношение понятий «дисциплина» и «правопорядок»?
4. Дайте понятие контроля, как способа обеспечения законности?
5. Контрольные полномочия законодательных органов за исполнительной деятельностью.
6. Президентский контроль.
7. Правительственный контроль.
8. Формы реагирования прокурора на нарушения законности.
9. Виды обращений граждан в органы исполнительной власти. Понятия «жалоба», «заявление», «предложение». Понятия «общая административная жалоба» и «специальная административная жалоба», «судебная жалоба».
Задание 1.
Нарисуйте схему, отражающую систему способов обеспечения законности в государственном управлении.
Задание 2.
Изучив соответствующую литературу, укажите, какие виды контроля возможно выделить по следующим критериям: а) по времени осуществления; б) по объекту контроля; в) по субъектам контрольной деятельности.
Задание 3.
Дайте понятие ведомственного и надведомственного контроля и назовите их субъекты.
Может ли один субъект осуществлять оба вида контрольной деятельности?
Приведите конкретные примеры.
Задание 4.
При проверке, проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации в одном из министерств, были установлены неоднократные случаи грубого нарушения порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.
Какая форма реагирования должна быть избрана в данном случае?
Тема 12. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ КАК МЕТОД ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
План занятия.
1. Понятие административного принуждения и его отличие от других видов государственного принуждения.
2. Цели и основания применения мер административного принуждения. Виды мер административного принуждения и их правовая характеристика.
3. Правовая характеристика мер административного предупреждения.
4. Правовая характеристика мер административного пресечения.
Темы для докладов и сообщений:
1. Особенности применения мер административного принуждения.
2. Основания классификации мер административного принуждения.
3. Меры административного предупреждения и меры административного пресечения: общее и особенное.
4. Доставление и задержание правонарушителей как меры административного пресечения.
Вопросы для самоконтроля:
1. Понятие и виды государственного (юридического) принуждения. Общие черты различных его видов.
2. Понятие и отличительные черты административного принуждения.
3. Охарактеризуйте различия в степени (детализации) правового регулирования метода убеждения и метода принуждения.
4. Все ли органы (должностные лица) исполнительной власти правомочны применять административное принуждение?
5. Какими нормативными правовыми актами регулируется применение административного принуждения органами внутренних дел? Органами федеральной пограничной службы? Таможенными органами?
6. Назовите меры административного принуждения, которые могут применяться к юридическим лицам.
7. Как можно классифицировать меры административного принуждения в зависимости от их предназначения?
Задание 1.
Какие из перечисленных мер государственного принуждения следует отнести к мерам административного принуждения: а) увольнение с работы за распитие спиртных напитков на рабочем месте; б) конфискация имущества у лица, осужденного по приговору суда к лишению свободы; в) задержание сотрудником полиции лица, подозреваемого в совершении преступления; г) изъятие вещей, являющихся орудием совершения правонарушения у лица, подвергнутого административному задержанию; д) доставление нарушителя в полицию для составления протокола об административном правонарушении.
Задание 2.
При объявлении чрезвычайного положения государственные органы могут применять следующие меры: а) временно выселять граждан из районов, опасных для проживания; б) проводить санитарно-противоэпидемиологические мероприятия; в) приостанавливать деятельность политических партий; г) ограничить продажу оружия; д) устанавливать особый режим работы предприятий, учреждений; е) выдворять нарушителей общественного порядка; ж) проводить мобилизацию трудоспособного населения и транспортных средств; з) устанавливать комендантский час.
К каким видам административно-правового принуждения относятся, на ваш взгляд эти меры?
Задание 3.
На семинаре по административному праву между студентами возник спор: одни утверждали, что доставление и задержание правонарушителя являются мерами административного пресечения. Другие – мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Выскажите ваше мнение по данному спорному вопросу.
Задание 4.
Классифицируйте меры административного принуждения по следующим основаниям:
· по характеру воздействия;
· по непосредственным целям применения;
· по субъектам применения;
· по субъектам, в отношении которых эти меры применяются.
Задание 5.
На семинарском занятии студент Алексеев пояснил, что административное задержание личности есть ничто иное, как реализация метода принуждения публичной властью. Студент Вихрев возразил ему, сказав, что эта мера представляет собой правовую форму исполнительной деятельности. Кто из этих студентов прав?
Убеждение и принуждение являются базовыми основными методами государственного управления. По мнению Воловича В.Ф., между ними невозможно провести четкую грань, так как убеждение включает в себя определенный элемент, аспект принуждения, а метод принуждения, напротив, содержит правовые ограничения сдерживающего или стимулирующего характера. Кроме того, угроза применения административного наказания стимулирует, побуждает к положительным поступкам. Социальное назначение и эффективность убеждения и принуждения определяется тем, что они:
1. Обусловлены общими социально-экономическими закономерностями развития общества
2. Должны находиться в неразрывном единстве
3. Зависят насколько правильно отражаются жизненные потребности развития общества
4. Основаны на соотношении убеждения и принуждения, которое обусловлено сущностью и состоянием общества и государства
Целью убеждения является обеспечение добровольного сознательного свободного от внешнего воздействия соблюдения законности и правопорядка. Принятие решений субъектом, его поведение, сформированное в рамках воздействия этого метода, должно согласовываться с его внутренними убеждениями. В административно-правовой литературе обращается внимание на то, что такой эффект может быть обеспечен только посредством применения следующих видов мер:
1. Стимулирующих
2. Воспитательных
3. Разъяснительных
Стимулирующие меры в свою очередь делятся на:
1. Экономические . Они применяются в основном в отношении хозяйствующих субъектов (налоговые, финансовые льготы, кредитование, особый режим осуществления отдельных видов деятельности)
2. Организационные . Они сводятся к упрощению существующих юридических процедур (бухгалтерский учет, регистрационная и экспертная деятельность)
3. Социальные . Выражаются в установлении льгот социально-нуждающимся гражданам (пожилые лица, пострадавшие в ЧС)
4. Поощрение . Материальное, моральное либо смешанное.
Воспитательные меры, призванные обеспечить воздействие на сознание, взгляды и чувства. Имеет недостаточное распространение в административном праве.
Разъяснительные меры выражаются в проведении публичных мероприятий, касающихся инструктажа, выступлений, выпуска листовок, интервью с должностными лицами и т.д.
По мнению Алехина, перечисленные меры – формы реализации метода убеждения.
Государство, обеспечивая защиту прав и свобод отдельных граждан, интересов общества в целом принуждает лиц, неподдающихся убеждению к соблюдению правопорядка. Для этого предусмотрены и установлены различные виды ответственности за совершение правонарушения. Убеждение при этих обстоятельствах перестает быть единственным средством воздействия и возникает необходимость применения принуждения.
Принуждение подразделяется на:
1) Физическое
2) Психическое (угроза, страх)
Его целью является заставить конкретных субъектов соблюдать сформулированные в законодательстве предписания или воздержаться от определенных действий. Принуждение, как метод, обеспечивает формирование подчиненности субъектов и представляет собой властное веление или прямое действие. Достижение желаемого результата при использовании принуждения зачастую реализуется вопреки воли субъекта, при его внутреннем, а нередко и внешнем сопротивлении. Принуждение выражается в конкретных принудительных мерах. Например, к ним относятся: меры юридической ответственности, меры пресечения и административно-предупредительные меры принудительного характера. Выделяются признаки принуждения:
1. Являются правовыми;
2. Подчиняются общим принципам права;
3. Применяются на основе строгой правовой регламентации;
4. Нормативное установление оснований и порядка реализации, конкретных мер принудительного воздействия.
Дмитриев полагает, что принуждение эффективно лишь в случае, когда применяется к меньшинству; принуждение является крайней формой, обеспечивающей достижения цели управления; принуждение должно исключать произвол государства в целом. По мнению Козлова, назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей и предупреждение новых правонарушений. В этих условиях особое значение приобретает неизбежность наказания.
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.
Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Они определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления.
Методам управления присущи следующие характерные черты:
Они выражают связь субъекта управления с объектом управления,
Метод - это средство, способ осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления;
Методы - это способы упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей;
Методы управления являются подвижным и активным элементом в системе управле-ния;
Использование методов носит альтернативный характер;
В государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.
Независимо от содержания и направленности методы управления обладают:
Объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило) поведения;
Характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);
Способом воздействия (единичный, коллективный, коллегиальный);
Временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные);
Тактическим и стратегическим характером.
Сущность методов управления в государстве определяется его социальной природой. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.
Говоря о методах государственного управления, следует вспомнить определение управления вообще. Любое управление представляет собой организующее целенаправленное воздействие управляющей стороны на управляемую. Следовательно, каждое управленческое отношение должно преследовать какую-либо цель. Однако достижение одной и той же цели возможно различными путями. Рассмотрим, какими же способами возможно достижение управляющей стороной стоящей перед ней цели управления в государственном управлении.
Метод государственного управления представляет собой совокупность способов и средств воздействия, с помощью которых управляющая сторона достигает цели управления в процессе отношений с управляемой стороной.
В юридической литературе существуют различные классификации методов государственного управления.
В зависимости от того, кому адресовано то или иное управленческое воздействие, различают методы управленческой деятельности:
Направленные на организацию аппарата управления;
Выражающиеся в осуществлении воздействия на внешние объекты.
По характеру воздействия методы государственного управления подраз-деляются:
На административные;
Экономические;
Социально-психологические.
Под административными методами понимается прямое воздействие управляющей стороны на поведение управляемых сторон. Это метод прямых и односторонних юридически властных предписаний органов государственного управления. Невыполнение данных предписаний влечет наступление соответствующей юридической ответственности.
Административные методы, в свою очередь, подразделяются по форме вы-ражения на административно-правовые и административно-организационные; по юридическим свойствам -- на нормативные и индивидуальные; по способу воздействия -- на обязывающие, управомочивающие и поощряющие; по форме предписания -- на категорические, поручительные и рекомендательные.
Под экономическими методами понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении поставленных перед ними задач.
Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций или понесения материального ущерба и т.д.
С экономическими методами тесно связан и такой способ государственного воздействия на состояние и поведение управляемой стороны, как государственное регулирование. Этот способ заключается преимущественно в создании нормативно-правовых механизмов, регулирующих отношения и поведение субъектов административного права и позволяющих управляемой стороне самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности. Нормативно-правовой механизм в этих случаях лишь создает условия, стимулирующие (чаще всего экономическими методами) необходимое управляющей стороне поведение управляемой стороны административно-правовых отношений.
Вместе с тем, государственное регулирование может реализовываться и путем издания индивидуальных правовых актов управления в отношении определенных субъектов государственного управления. Они, в свою очередь, выполняя эти правовые акты управления, создают условия, стимулирующие необходимое управляющей стороне поведение не участвующей непосредственно в управленческих отношениях третьей стороны. Таким образом, прямого управ-ленческого воздействия управляющей стороны на управляемую третью сторону нет, тогда как цель управления достигается.
Социально-психологические методы управления заключаются в воздействии на управляемые стороны с учетом особенностей их психологии и проявляются в системе отношений «руководитель-коллектив». Их можно охарактеризовать как способ психологического воздействия на управляемую группу людей со стороны руководителей для достижения определенных управленческих целей.
Социально-психологические методы подразделяются на социологические (методы управления социально-массовыми процессами, коллективами и индивидуально-личностным поведением) и психологические (методы профессионального отбора работников по психологическим характеристикам," комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, а также методы гуманизации труда и психологического побуждения).
В юридической литературе выделяют также классификацию методов государственного управления по функциям субъектов управления. По этому признаку методы государственного управления подразделяются:
На общие методы, используемые на всех важнейших стадиях управленческого процесса (метод убеждения, наблюдения, контроля и разработки, методы косвенного и прямого воздействия на управляемый объект, регулирование, общее руководство и непосредственное управление);
Специальные методы, применяемые при осуществлении отдельных функций на стадиях процесса управления (методы выполнения отдельных функций, выработка и принятие решений, программно-целевой метод, гласные и негласные методы).
Кроме того, выделяется уже упомянутая классификация методов прямого и косвенного воздействия управляющей стороны на волю управляемой стороны, а также правовых и неправовых методов государственного управления.
Однако для нас наибольший интерес представляет базовая классификация методов государственного управления. В соответствии с ней существуют два базовых типа методов государственного управления: убеждение, опирающееся чаще всего на манипулирование механизмами сознания и установками поведения граждан, и принуждение, в целом основывающееся на использовании силы, а иногда и крайних форм насилия. Эти два «идеальных типа» образуют двухполюсную шкалу «принуждение -- убеждение», на которой располагаются все промежуточные оттенки применения инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации. На базе этих типов возможна масса комбинаций различных приемов и методов в государственном управлении.
Вместе с тем четкое разграничение методов государственного управления на убеждение и принуждение имеет важное практическое значение (особенно в повседневной деятельности соответствующих должностных лиц, уполномоченных применять меры административного принуждения).
В приведенных классификациях методов государственного управления использован термин «государственное управление» как система (о которой шла речь при рассмотрении вопроса о формах государственного управления).
При исследовании методов убеждения и принуждения в государственном управлении, учитывая большую практическую значимость вопроса, представляется целесообразным использовать определение государственного управления как вида подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченного на то субъекта (органа государственного управления).
Обозначение двухполюсной шкалы «убеждение -- принуждение» показа-тельно для раскрытия сути функционирования механизма государственного управления, но вряд ли достаточно для четкого разграничения метода убеждения и метода принуждения.
К сожалению, не обозначают такой четкой границы и наиболее часто встре-чающиеся в юридической литературе описания этих методов.
Так, общепризнанно, что метод убеждения -- это воздействие на созна-ние и поведение людей, проявляющееся в широком комплексе воспитательных, разъяснительных, организационных, поощрительных мероприятий, в целях обеспечения правомерности их поведения.
Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов государственного управления, что предполагает систематическую работу по убеждению масс в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т. п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений, укрепления государственной дисциплины.
Убеждение -- это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя следующие элементы: овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, разжигание интереса, возбуждение желания и т. д.
Существуют различные формы убеждения: обучение, правовая пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом, своевременное реагирование на обращения, личный пример, моральное и материальное стимулирование и т. д.
Вторым методом государственного управления является метод принуждения. В основном он применяется к тем людям, которые уклоняются от соблюдения требований законности и дисциплины, нарушают установленные правовые нормы, правила поведения. В редких случаях принуждение может применяться не в связи с противоправным поведением какого-либо субъекта права, а в связи с государственной необходимостью. Принуждение, как правило, применяется в том случае, когда меры убеждения не дают должного результата.
Метод принуждения -- это психическое, физическое или материальное воздействие на сознание и поведение людей, добровольно не желающих соблюдать установленные нормы поведения, в целях понуждения их к должному поведению путем применения специальных мер.
Административное принуждение является вспомогательным методом государственного управления, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом государственного управления (его должностным лицом).
Цель административного принуждения -- заставить конкретных субъектов права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий.
Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т. е. выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно меры административного принуждения выполняют и другие функции, т. е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения, пресечения.
Следует отметить и то обстоятельство, что метод принуждения всегда выражается в прямом воздействии на волю управляемой стороны. Метод убеждения чаще всего проявляется в косвенном воздействии на волю управляемой стороны. Однако в некоторых случаях он может выражаться и в прямом воздействии на управляемую сторону (например, поощрение).
Однако четкой границы между принуждением и убеждением нет.
Следует признать, что любое управленческое воздействие управляющей стороны на управляемую понуждает к чему-либо. Вместе с тем не любое понуждение следует относить к методу принуждения в государственном управлении.
В отличие от метода убеждения метод принуждения (как крайнее средство достижения цели управления) урегулирован нормативно-правовыми актами более детально. Следовательно, метод управления, не подпадающий под определение метода принуждения, и будет являться методом убеждения.
Подробно признаки административного принуждения как метода государственного управления будут рассмотрены в рамках соответствующей главы. Сейчас же нас интересует основной отличительный признак названного метода.
Основной отличительной особенностью метода принуждения является то обстоятельство, что в процессе его применения в обязательном порядке ущемляются права, свободы, законные интересы тех субъектов права, в отношении которых применяется принуждение.
Как было отмечено, принуждение может выражаться только в предусмотренных нормативно-правовыми актами специальных мерах психического, физического или материального воздействия.
Понятие метода управления как элемента управленческого процесса. Классификация методов управления.
Понятие правовых актов государственного управления как основной формы реализации компетенции субъектов исполнительной власти. Классификация правовых актов. Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления.
Акт государственного управления - это управленческий документ, содержащий властное волеизъявление уполномоченного субъекта государственного управления в виде нормативного или индивидуального предписания, осуществленное в рамках его компетенции и для целей решения задач управленческой деятельности, принятие которого влечет определенные юридические последствия.
Являясь подзаконным актом, акт государственного управления должен отвечать определенным установленным нормами действующего административного законодательства требованиям. К сожалению, большинство требований к актам государственного управления не закреплены прямо в законодательных актах, однако, систематическое толкование позволяет выделить следующие из них:
1. Основные требования связаны с принципом законности:
а) прежде всего, акт государственного управления должен соответствовать нормам Конституции РФ и федеральных законов. Для актов разных уровней требование о соответствии закону предполагает различный круг нормативно-правовых документов, которым должен соответствовать акт. Если мы говорим об актах Президента РФ, то для них критерием законности выступают только нормы основного закона и федерального законодательства. Акты государственного управления, издаваемые в субъектах Российской Федерации, помимо этого должны соответствовать актам Президента РФ, Правительства РФ, а также нормам регионального законодательства;
б) акт государственного управления должен быть принят с учетом существующего в нашей стране разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации;
в) акт государственного управления должен быть принят в рамках компетенции издающего органа государственного управления и должен соответствовать актам вышестоящих органов государственного управления;
г) акт государственного управления должен быть юридически обоснованным , т.е. содержать четкие целевые установки, порядок исполнения решения, предусматривать возможные последствия введения акта и т.п., а также приниматься в связи с определенными обстоятельствами, являющимися достаточным основанием для издания акта государственного управления.
2. Весьма важную группу требований составляют требования к подготовке, изданию и действию актов государственного управления, т.е. процедурные требования , связанные с процессом создания и обретения юридической силы актом государственного управления:
а) требования к подготовке актов государственного управления разрозненны и неоднозначны. На каждом уровне государственного управления существуют собственные правила создания актов управления. На федеральном уровне упорядочено принятие в основном нормативных актов управления, однако, есть нормы, посвященные и индивидуальным актом.
б) требования к действию актов государственного управления во времени и пространстве, прежде всего, связаны со вступлением актов в законную силу. И здесь следует вспомнить норму статьи 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
3. Ряд требований предъявляется к содержанию и форме акта государственного управления. Указанные требования не всегда закреплены законодательно, но они вполне логически вытекают из целей принятия актов государственного управления.
Акт государственного управления индивидуального характера также должен отвечать требованиям юридической техники . В последнее время все большее распространение получает практика нормативного закрепления форм и порядка заполнения тех или иных актов государственного управления. В частности, таким способом решают проблемы юридической техники применительно в сфере налогового законодательства. Например, Приказом МНС России от 8 октября 1999 г. N АП-3-16/318 "Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок"*(198) утверждена форма решения о проведении выездной налоговой проверки.
Юридическое значение перечисленных требований, предъявляемых к актам государственного управления, чрезвычайно велико. Их несоблюдение может послужить основанием для приостановления действия и отмены таких актов.
В качестве основания для отмены акта государственного управления могут выступать:
а) несоответствие содержания акта действующему законодательству либо актам вышестоящих должностных лиц (органов);
б) несоблюдение установленных требований к порядку принятия и вступления в силу актов (например, отказ в государственной регистрации);
в) нецелесообразность правового акта государственного управления.
Последнее из приведенных оснований может быть основанием для отмены только в том случае, когда решение об отмене принимается непосредственно издавшим органом или должностным лицом, а также вышестоящей инстанцией, наделенной соответствующими полномочиями. Так, акты Правительства РФ не могут быть отменены Президентом РФ иначе как по основанию их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.
Метод управления
- это подход, способ решения управленческих вопросов, осуществления функций управления в процессе реализации исполнительной власти. Суть понятия метода управления и его содержательной характеристики как элемента управленческого процесса отражают два взаимосвязанных момента: во-первых, характер и формы социальных взаимосвязей управляющего субъекта с управляемыми объектами и подчиненными лицами; во-вторых, те средства, которые управляющий субъект использует или может использовать в качестве орудия управленческого воздействия на управляемые объекты и подчиненных лиц.
По масштабу применения все методы управления можно разделить на всеобщие и частные. Всеобщие методы управления применяются во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, на всех его иерархических уровнях для решения любых задач и осуществления управленческих функций. К этой группе методов управления относятся убеждение и принуждение. Частные же методы управления применяются лишь в немногих отраслях и сферах государственного управления либо хотя и во многих, но эпизодично, для решения лишь отдельных управленческих задач.
По характеру и направленности организующего взаимодействия следует выделить правовые и неправовые методы взаимоотношений управляющих субъектов с управляемыми объектами, а среди тех и других - еще целый ряд их разновидностей: методы идеологического воздействия, связанные с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия; методы психологического воздействия, при которых различными организационно-психологическими средствами создаются условия психологической предрасположенности к труду, проявлению социальной активности и выполнению каких-либо гражданских обязанностей (повышение общественной репутации профессии, всевозможные психологические побуждения к выполнению гражданского долга, возбуждение патриотических чувств и т.д.); методы экономического воздействия с помощью различных систем материального стимулирования, ценообразования, налоговых льгот и других рычагов организационно-экономического воздействия; методы организационно-властного (административного) воздействия, формами проявления которых являются директива, приказ, указание управляющего субъекта подчиненным лицам и руководимым объектам о целях, характере и способах их деятельности.
По видам применяемых средств воздействия на управляемые объекты и подчиненных лиц методы управления делятся на методы убеждения, стимулирования и принуждения.
В системе методов управления убеждение и принуждение играют особую роль и являются всеобщими методами осуществления управленческих функций во всех сферах реализации исполнительной власти. Убеждение~использование различных разъяснительных,воспитательных и организационных мер,направленных на то чтобы подвластные сами поняли выраженную в правовых актах волю законодателя.Принуждение~отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Административные принудительные средства применяются до совершения преступления,оказывая воспитательное воздействие. По основаниям применения административное принуждение делится на принуждение в форме привлечения к административной ответственности за совершенные правонарушения и объективное принуждение при отсутствии правонарушения, применяемое в силу общественной и гос.необходимости либо в общественно полезных и объективно необходимых контрольно~профилактических целях.Меры административного принуждения можно разделить на след.виды: 1) административно~предупредительные меры, применяемые для общественных и гос нужд в силу сложившихся особых условий и обстоятельств (реквизиция, карантин, резервация, установление режима запретных зон и закрытых территорий, различные ограничения и запрещения на осуществление определенных действий. 2) административные меры контрольно~предупредительного характера (обязательная государственная регистрация (оружия, транспортных средств, уставов общественных объединений и т.д.), все меры разрешительной системы, лицензирование различных видов производственно~хозяйственной и предпринимательской деятельности, досмотры транспортных средств, ручной клади и багажа пассажиров авиационного транспорта и др.); 3) меры административного пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях(прекращение работ и приостановление деятельности отдельных предприятий и организаций, применение специальных средств, оружия и физической силы работниками МВД, ФСБ, милиции и других силовых структур). 4) административно~восстановительные меры(возмещение причиненного административным правонарушением материального ущерба; снос самовольно возведенных строений и сооружений по решению муниципальных органов исполнительной власти; административное выселение с санкции прокурора лиц из самоуправно занятых ими жилых помещений и др). 5) меры административных наказаний, применяемых за совершение административных правонарушений.
Существуют два базовых типа методов государственного управления: убеждение, опирающееся чаще всего на манипулирование механизмами сознания и установками поведения граждан, и принуждение, в целом основывающееся на использовании силы, а иногда и крайних форм насилия. Эти два «идеальных типа» образуют двухполюсную шкалу «принуждение – убеждение», на которой располагаются все промежуточные оттенки применения инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации. На базе этих типов возможна масса комбинаций различных приемов и методов в государственном управлении.
Общепризнанно, что метод убеждения – это воздействие на сознание и поведение людей, проявляющееся в широком комплексе воспитательных, разъяснительных, организационных, поощрительных мероприятий, в целях обеспечения правомерности их поведения.
Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов государственного управления, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т. п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений, укрепления государственной дисциплины.
Убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя следующие элементы: овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, разжигание интереса, возбуждение желания и т. д.
Существуют различные формы убеждения: обучение, правовая пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом, своевременное реагирование на обращения, личный пример, моральное и материальное стимулирование и т. д.
Вторым методом государственного управления является метод принуждения. В основном он применяется к тем людям, которые уклоняются от соблюдения требований законности и дисциплины, нарушают установленные правовые нормы, правила поведения. В редких случаях принуждение может применяться не в связи с противоправным поведением какого-либо субъекта права, а в связи с государственной необходимостью. Принуждение, как правило, применяется в том случае, когда меры убеждения не дают должного результата.
Метод принуждения – это психическое, физическое или материальное воздействие на сознание и поведение людей, добровольно не желающих соблюдать установленные нормы поведения, в целях понуждения их к должному поведению путем применения специальных мер.
Административное принуждение является вспомогательным методом государственного управления, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом государственного управления (его должностным лицом).
Цель административного принуждения – заставить конкретных субъектов права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий.
Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т. е. выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно меры административного принуждения выполняют и другие функции, т. е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения, пресечения.
метод принуждения всегда выражается в прямом воздействии на волю управляемой стороны. Метод убеждения чаще всего проявляется в косвенном воздействии на волю управляемой стороны. Однако в некоторых случаях он может выражаться и в прямом воздействии на управляемую сторону (например поощрение).
Однако четкой границы между принуждением и убеждением нет.
Социальное регулирование знает самые различные, в том числе и весьма экзотические способы воздействия на участников общественных отношений, поведение людей. Но, как это ни покажется парадоксальным, всех их можно по характеру воздействия свести в три основные группы: побуждения, понуждения, принуждения.
Побуждение - такой метод социального регулирования, когда воздействие обращено к общественному или индивидуальному сознанию, к общественной или личной психологии (чувствам, привычкам, словом, к эмоциям). Воздействие представляет собой убеждение в полезности, выгодности определенного поведения, организации и характере социальных связей, распределении и осуществлении тех или иных социальных ролей. Насилие, принуждение отсутствуют, действует авторитет (сила авторитета, а не авторитет силы). Такой метод был весьма распространен в регулятивных системах первобытного общества, в тех раннеклассовых и последующих обществах, где не было накала классовой, национальной борьбы, где общество объединяли общенациональные ценности, идеалы.
Понуждение - такой метод регулирования, когда в основе воздействия лежит стимулирование, главным образом материальное, установленная материальная или иная выгода определяет социально-необходимое, желаемое поведение. Социальное регулирование основывается либо на поощрении в разных формах за соответствующее поведение, либо на лишении соответствующих имущественных благ, привилегий, выгодных условий жизнедеятельности.
Наконец, принуждение - это способ воздействия, когда социально необходимое или желаемое поведение достигается, обеспечивается возможностью применения насилия, причинения лицам, отклоняющимся от установленных правил поведения, физических или психических страданий. То или иное состояние общества при этом методе регулирования достигается возможностью (угрозой) государственного или общественного принуждения, а в необходимых случаях и реализацией этой угрозы.
Разумеется, при социальном регулировании используются либо все методы (происходит их переплетение), либо их различные комбинации, сочетания, либо имеется налицо обособленное использование отдельных методов.
«Метафорически можно представить всю ситуацию с методами социального регулирования по аналогии с поездкой человека на копытном животном, например на ослике. Его можно заставить двигаться, понукая, призывая к этому действу. Можно использовать «стимул» - палочку с заостренным концом, которым ослика покалывали с самых древних времен дружбы этого животного с человеком. Наконец, можно понудить ослика двинуться, поместив на конце длинной палки аппетитный пучок сена и выставив этот пучок перед мордой животного. Тоже начнет перемещаться» Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрист, 2005. С. 198. .
Все эти три метода регулирования действительно укладываются самые различные способы воздействия на поведение человека и его коллективных образований.
Однако следует отметить, что на предыдущем этапе отечественная теория государства и права длительное время уделяла основное внимание методу принуждения, связывая с ним классовый подход к социальному регулированию, необходимость классовою насилия при борьбе с классовыми противниками, наиболее эффективный способ управления жизнедеятельностью социалистического общества. Но реальное многообразие методов регулирования побудило некоторых отечественных ученых-юристов заняться изучением и иных способов воздействия на общественные отношения, в том числе методов поощрения, стимулирования.
Этому способствовали и экономические попытки в середине 60-х годов в СССР расширить применение хозрасчетных начал в управлении социалистической экономикой, дополнить ими и даже модифицировать сложившиеся жесткие плановые, оперативно-хозяйственные приемы ведения народного хозяйства.
Особенное значение метод понуждения приобрел на этом этапе для введения специальных социальных механизмов, обеспечивающих действие права.
Как уже упоминалось, в 30-50-е годы в определении права упор делался на обеспеченность правовых правил (норм) принуждением, которое шло от государственности власти. Это принуждение было реальным, легло в основу политики, которая формировала порядки «выгодные» и «угодные» определенным политическим силам, обеспечивала господство этих сил.
Но уже в 80-х годах появляются научные работы, в которых утверждается, что поощрение, стимулирование также обеспечивают исполнение правовых предписаний.
Было сформулировано понятие так называемых поощрительных норм. Эти представления вошли в научный багаж современной теории права, так как действительно отражают многообразие методов социального регулирования, не допускают предыдущей вульгаризации и гиперболизацию принуждения, в том числе и в понимании права как одной из социальных регулятивных систем.
